La transition énergétique représente un défi majeur du 21ème siècle, nécessitant une transformation profonde des systèmes énergétiques pour répondre aux enjeux climatiques. Toutefois, cette mutation comporte un risque d’exclusion pour les populations vulnérables. Face à cette problématique, le concept de « transition énergétique inclusive » émerge comme un impératif juridique et social. Le droit joue un rôle fondamental dans l’établissement d’un cadre garantissant que cette transition profite à tous. Cette analyse examine les mécanismes juridiques permettant d’encadrer efficacement les stratégies inclusives, les obligations des acteurs publics et privés, ainsi que l’articulation entre justice sociale et impératifs environnementaux dans la transformation du paysage énergétique mondial.
Fondements juridiques de l’inclusivité dans la transition énergétique
La notion d’inclusivité dans la transition énergétique s’appuie sur un socle juridique diversifié, tant au niveau international que national. Au premier plan figure l’Accord de Paris qui, bien que centré sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre, reconnaît dans son préambule l’importance d’une « transition juste » prenant en compte les impératifs de justice sociale. Cette reconnaissance constitue une avancée significative dans l’intégration des préoccupations sociales au sein des politiques climatiques internationales.
Au niveau européen, le Pacte vert européen et le mécanisme pour une transition juste incarnent cette volonté d’allier décarbonation et justice sociale. Le Règlement (UE) 2021/1056 établissant le Fonds pour une transition juste illustre cette préoccupation en conditionnant l’octroi de financements à l’élaboration de plans territoriaux de transition juste. Ces instruments juridiques visent spécifiquement à atténuer les impacts socio-économiques négatifs de la transition dans les régions les plus dépendantes des énergies fossiles.
Dans le droit national français, plusieurs textes fondamentaux encadrent cette dimension inclusive. La Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 affirme explicitement l’objectif de lutte contre la précarité énergétique. L’article L.100-1 du Code de l’énergie dispose que la politique énergétique nationale doit « garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant un droit d’accès à l’énergie sans coût excessif au regard des ressources des ménages ». Cette disposition constitue un fondement juridique robuste pour l’élaboration de politiques énergétiques inclusives.
Le droit à l’énergie, bien que non explicitement consacré comme droit fondamental autonome, trouve néanmoins des ancrages juridiques dans plusieurs textes. La jurisprudence constitutionnelle française a progressivement reconnu ce droit comme composante du droit à un logement décent, lui-même rattaché à l’objectif de valeur constitutionnelle de disposer d’un logement décent. Cette construction jurisprudentielle offre une protection juridique aux consommateurs vulnérables face aux conséquences potentiellement discriminatoires de la transition.
Principes juridiques structurants
Plusieurs principes juridiques structurent l’encadrement des stratégies de transition énergétique inclusive :
- Le principe de solidarité énergétique, qui justifie les mécanismes de péréquation tarifaire et les dispositifs sociaux d’aide à l’accès à l’énergie
- Le principe de non-discrimination, qui impose de prévenir les inégalités d’accès aux nouvelles technologies énergétiques
- Le principe de participation, qui exige l’association des populations concernées aux décisions relatives à la transition
Ces fondements juridiques, bien qu’hétérogènes, convergent vers l’affirmation d’une exigence d’inclusivité dans la mise en œuvre des politiques de transition énergétique. Ils constituent le socle sur lequel peuvent s’appuyer les politiques publiques et les réglementations sectorielles visant à garantir que la transformation des systèmes énergétiques ne laisse personne de côté.
Dispositifs juridiques de lutte contre la précarité énergétique
La précarité énergétique constitue l’un des principaux obstacles à une transition énergétique inclusive. En France, la loi Grenelle II de 2010 a introduit une définition juridique de ce phénomène, considérant comme en situation de précarité énergétique « une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’habitat ». Cette reconnaissance légale a permis le développement d’instruments juridiques spécifiques.
Le chèque énergie, institué par la loi de transition énergétique pour la croissance verte et codifié aux articles L.124-1 et suivants du Code de l’énergie, représente le principal dispositif d’aide directe aux ménages vulnérables. Ce mécanisme, qui a remplacé les tarifs sociaux de l’énergie, présente l’avantage d’une attribution automatique sur critères de revenus, sans nécessité de démarches administratives complexes. Toutefois, son montant (entre 48 et 277 euros annuels) reste inférieur aux besoins réels des ménages les plus précaires, limitant son efficacité comme outil d’inclusivité.
La trêve hivernale énergétique, inscrite à l’article L.115-3 du Code de l’action sociale et des familles, interdit aux fournisseurs d’énergie de procéder à l’interruption de fourniture pour non-paiement entre le 1er novembre et le 31 mars. Cette protection temporaire, renforcée par la loi Brottes de 2013, constitue un filet de sécurité minimal mais ne résout pas les problèmes structurels d’accès à l’énergie.
En matière de rénovation énergétique, le programme « Habiter Mieux » de l’Agence Nationale de l’Habitat et le dispositif MaPrimeRénov’ visent à soutenir financièrement les travaux d’amélioration énergétique des logements des ménages modestes. Ces mécanismes, bien que nécessaires, se heurtent à plusieurs obstacles juridiques : complexité des procédures, morcellement des aides, reste à charge souvent prohibitif pour les ménages les plus vulnérables, et faiblesse des contrôles sur la qualité des travaux réalisés.
Limites et perspectives d’évolution
L’analyse juridique de ces dispositifs révèle plusieurs insuffisances structurelles :
- Une approche majoritairement curative plutôt que préventive de la précarité énergétique
- Un morcellement des compétences entre différents échelons administratifs compliquant l’accès aux droits
- L’absence de véritable droit opposable à l’énergie, contrairement au droit au logement
Des évolutions juridiques significatives seraient nécessaires pour renforcer l’efficacité de ces dispositifs. La création d’un fonds national de lutte contre la précarité énergétique, alimenté notamment par une fraction de la fiscalité carbone, permettrait de financer des actions plus ambitieuses. De même, l’instauration d’une obligation de résultat en matière de performance énergétique des logements, assortie de sanctions dissuasives pour les propriétaires bailleurs, constituerait une avancée notable.
Ces dispositifs juridiques de lutte contre la précarité énergétique, bien qu’ils témoignent d’une prise de conscience des enjeux sociaux de la transition, demeurent insuffisants pour garantir pleinement son caractère inclusif. Leur renforcement et leur articulation avec les politiques environnementales apparaissent comme des conditions nécessaires à une transition énergétique véritablement juste.
Régulation des communautés énergétiques et de l’autoconsommation collective
Les communautés énergétiques représentent un modèle prometteur pour démocratiser l’accès aux énergies renouvelables et favoriser l’inclusion des populations dans la transition énergétique. Le cadre juridique européen a considérablement évolué avec l’adoption de la directive (UE) 2018/2001 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (RED II) et la directive (UE) 2019/944 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité. Ces textes introduisent deux concepts juridiques novateurs : les communautés d’énergie renouvelable (CER) et les communautés énergétiques citoyennes (CEC).
En droit français, la transposition de ces directives s’est opérée progressivement. L’ordonnance n°2021-236 du 3 mars 2021 a intégré ces concepts dans le Code de l’énergie, définissant les communautés énergétiques comme des entités juridiques contrôlées par leurs membres, dont l’objectif principal est de fournir des avantages environnementaux, économiques ou sociaux plutôt que de générer des profits financiers. Cette définition juridique marque une rupture avec le modèle traditionnel de fourniture d’énergie, en plaçant la dimension sociale et environnementale au cœur du dispositif.
L’autoconsommation collective, encadrée par les articles L.315-2 et suivants du Code de l’énergie, constitue un mécanisme juridique complémentaire permettant à plusieurs consommateurs de partager l’électricité produite par des installations de proximité. Le décret n°2017-676 du 28 avril 2017, modifié par le décret n°2021-1598, a progressivement assoupli les contraintes géographiques, permettant désormais une distance de 2 kilomètres entre les participants en zone rurale.
Enjeux juridiques spécifiques
Plusieurs questions juridiques complexes émergent de ces nouveaux modèles :
- Le statut juridique optimal pour les communautés énergétiques (association, société coopérative, société par actions simplifiée)
- La répartition des responsabilités entre les membres et vis-à-vis des tiers
- Les modalités de partage de l’électricité et de fixation des prix entre participants
Le Conseil d’État, dans sa décision n°431902 du 28 avril 2021, a apporté des clarifications sur le régime juridique de l’autoconsommation collective, validant notamment la possibilité pour les gestionnaires de réseaux de facturer des frais spécifiques aux opérations d’autoconsommation. Cette jurisprudence souligne la nécessité d’équilibrer le développement de ces nouveaux modèles avec la pérennité économique du système électrique dans son ensemble.
Pour garantir le caractère inclusif de ces dispositifs, le législateur a prévu plusieurs mécanismes. L’article L.315-2-1 du Code de l’énergie impose ainsi que les communautés d’énergie renouvelable soient « ouvertes à tous les consommateurs, y compris ceux appartenant à des familles à revenus faibles ou vulnérables ». De même, l’article D.315-7 prévoit la possibilité pour les organismes d’habitations à loyer modéré de participer à des opérations d’autoconsommation collective, facilitant ainsi l’accès des ménages modestes à ces dispositifs.
Toutefois, plusieurs obstacles juridiques limitent encore le potentiel inclusif de ces communautés énergétiques. La complexité administrative de création et de gestion de ces structures peut décourager les initiatives citoyennes, particulièrement dans les territoires défavorisés. De plus, l’absence de cadre juridique spécifique pour le financement participatif des projets communautaires limite les possibilités d’implication des ménages à faibles revenus.
Des évolutions juridiques seraient souhaitables pour renforcer le caractère inclusif de ces dispositifs, notamment l’instauration d’un quota minimal de participation de ménages modestes dans les communautés énergétiques bénéficiant de soutiens publics, ou encore la création d’un fonds de garantie pour faciliter l’accès au crédit des communautés énergétiques en zones défavorisées.
Encadrement juridique des politiques territoriales de transition juste
La dimension territoriale constitue un aspect fondamental de l’inclusivité dans la transition énergétique. Les disparités géographiques, tant en termes de vulnérabilité énergétique que de potentiel de développement des énergies renouvelables, nécessitent un encadrement juridique adapté aux spécificités locales. En France, plusieurs instruments juridiques structurent cette territorialisation des politiques de transition.
Les Schémas Régionaux d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET), institués par la loi NOTRe du 7 août 2015, jouent un rôle central dans la planification territoriale de la transition. Ces documents à valeur prescriptive, élaborés par les Conseils régionaux, doivent intégrer une dimension d’équité territoriale. L’article L.4251-1 du Code général des collectivités territoriales précise que ces schémas fixent les objectifs de « désenclavement des territoires ruraux » et de « solidarité des territoires », offrant ainsi un cadre juridique propice à l’inclusivité.
À l’échelle intercommunale, les Plans Climat-Air-Énergie Territoriaux (PCAET) constituent l’outil opérationnel de coordination de la transition énergétique. L’article L.229-26 du Code de l’environnement impose que ces plans comportent un volet relatif à la « réduction de la précarité énergétique ». Cette obligation légale contraint les collectivités à intégrer explicitement la dimension sociale dans leurs stratégies climatiques locales.
La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a renforcé ces dispositifs en créant les Contrats de Relance et de Transition Écologique (CRTE), qui visent à coordonner les financements publics au service de projets de territoires durables. L’article 9 de cette loi prévoit que ces contrats doivent prendre en compte « les spécificités et fragilités » des territoires, notamment ruraux et de montagne, afin d’assurer une transition équitable.
Mécanismes de solidarité territoriale
Plusieurs dispositifs juridiques visent spécifiquement à renforcer la solidarité territoriale dans le cadre de la transition :
- Le Fonds de Transition Juste (FTJ), issu du règlement européen 2021/1056, qui cible particulièrement les territoires les plus affectés par la décarbonation
- Les Zones de Revitalisation Rurale (ZRR), qui bénéficient d’avantages fiscaux pour l’implantation d’infrastructures de transition énergétique
- Le Fonds Chaleur géré par l’ADEME, dont les critères d’attribution favorisent les projets situés dans des territoires vulnérables
La jurisprudence administrative a progressivement précisé les contours de cette exigence de solidarité territoriale. Dans sa décision n°427145 du 18 décembre 2019, le Conseil d’État a ainsi jugé que les critères de répartition des installations de production d’énergie renouvelable devaient prendre en compte le principe d’égalité des territoires, tout en respectant leurs spécificités environnementales et paysagères.
Toutefois, l’analyse juridique révèle plusieurs limites à l’efficacité de ces dispositifs. La multiplicité des documents de planification et la complexité de leur articulation juridique nuisent à la lisibilité des politiques territoriales. De plus, l’absence de sanctions véritablement dissuasives en cas de non-respect des objectifs sociaux fixés dans ces documents limite leur portée contraignante.
Des innovations juridiques seraient nécessaires pour renforcer l’inclusivité territoriale de la transition. L’instauration d’une obligation d’évaluation systématique de l’impact social des projets énergétiques territoriaux, sur le modèle des études d’impact environnemental, permettrait d’anticiper et de corriger les effets potentiellement discriminatoires. De même, le développement de mécanismes de péréquation financière entre territoires, basés sur leur potentiel de production d’énergies renouvelables, favoriserait une répartition plus équitable des bénéfices de la transition.
Vers un droit de la transition énergétique socialement responsable
L’évolution vers un droit de la transition énergétique intégrant pleinement la dimension sociale nécessite une approche systémique, dépassant les ajustements sectoriels. Cette transformation juridique implique d’abord de repenser les principes fondamentaux qui structurent notre appréhension des questions énergétiques et environnementales.
Le principe de justice climatique, bien que non explicitement consacré dans l’ordre juridique français, commence à émerger comme référence normative. Il trouve des échos dans la jurisprudence récente, notamment dans l’affaire « Grande-Synthe » où le Conseil d’État, par sa décision n°427301 du 19 novembre 2020, a reconnu l’obligation pour l’État de prendre des mesures concrètes pour respecter ses engagements climatiques. Cette décision ouvre la voie à une prise en compte plus systématique des impacts sociaux différenciés du changement climatique et des politiques qui visent à y répondre.
L’intégration des Objectifs de Développement Durable (ODD) des Nations Unies dans l’ordre juridique interne constitue une autre piste prometteuse. L’ODD 7 visant à « garantir l’accès de tous à des services énergétiques fiables, durables et modernes, à un coût abordable » et l’ODD 10 relatif à la réduction des inégalités offrent un cadre conceptuel pertinent pour l’élaboration d’un droit de la transition énergétique socialement responsable.
La fiscalité environnementale représente un levier juridique puissant pour concilier objectifs écologiques et sociaux. La contribution climat-énergie, communément appelée « taxe carbone », illustre les défis de cette articulation. Son gel en 2018 suite au mouvement des gilets jaunes souligne la nécessité d’intégrer des mécanismes correctifs dès la conception des instruments fiscaux environnementaux. Des dispositifs de redistribution ciblée des recettes fiscales vers les ménages vulnérables, ou de modulation des taux selon les revenus, permettraient d’en renforcer l’acceptabilité sociale tout en préservant l’incitation à réduire les émissions.
Innovation juridique et expérimentation
Le droit de la transition énergétique inclusive appelle à l’innovation juridique et à l’expérimentation. Plusieurs pistes méritent d’être explorées :
- L’instauration d’un « test précarité énergétique » obligatoire pour toute nouvelle réglementation énergétique ou environnementale
- Le développement de contrats à impact social dans le domaine de la transition énergétique, permettant de mobiliser des financements privés pour des projets à forte valeur sociale
- La création d’un droit opposable à la sobriété énergétique, garantissant l’accès de chacun à un logement et à des moyens de transport énergétiquement performants
La formation des professionnels du droit aux enjeux sociaux de la transition énergétique constitue également un élément clé de cette évolution. Les magistrats, avocats et juristes d’entreprises ou d’administrations doivent être sensibilisés à ces problématiques pour en tenir compte dans leur pratique quotidienne.
Enfin, l’émergence d’un droit de la transition énergétique socialement responsable implique de repenser les modalités de participation des citoyens, et particulièrement des plus vulnérables, à l’élaboration des normes juridiques qui les concernent. Les conventions citoyennes, à l’image de la Convention Citoyenne pour le Climat, constituent une innovation démocratique intéressante, mais leur articulation avec les institutions représentatives traditionnelles reste à préciser juridiquement.
Cette évolution vers un droit de la transition énergétique socialement responsable ne pourra se faire sans une véritable transversalité entre branches du droit. Le droit de l’énergie doit s’articuler plus étroitement avec le droit social, le droit fiscal, le droit de l’urbanisme et le droit des collectivités territoriales pour construire un cadre juridique cohérent et protecteur des populations vulnérables face aux défis de la transition.