Les forêts urbaines constituent un enjeu majeur à l’intersection du droit de l’environnement, de l’urbanisme et de la propriété. Face à l’urbanisation croissante, ces espaces verts intra-urbains font l’objet d’un cadre juridique complexe qui vise à concilier leur préservation avec les besoins de développement des villes. La législation française, enrichie par le droit européen et international, a progressivement élaboré un corpus de règles spécifiques pour ces écosystèmes particuliers. Cet encadrement juridique, en constante évolution, reflète la prise de conscience collective de l’importance des forêts urbaines pour la qualité de vie, la biodiversité et l’adaptation aux changements climatiques dans les zones urbanisées.
Qualification juridique et régime de protection des forêts urbaines
La qualification juridique des forêts urbaines constitue le premier défi pour leur encadrement légal. Situées à l’interface entre les espaces naturels et les zones urbanisées, elles bénéficient d’un statut hybride qui emprunte à plusieurs branches du droit. Le Code forestier s’applique généralement à ces espaces, mais avec des spécificités liées à leur localisation en milieu urbain ou périurbain.
La définition même de la forêt urbaine reste sujette à interprétation. Selon l’Office National des Forêts (ONF), il s’agit d’espaces boisés situés à l’intérieur ou à proximité immédiate des agglomérations, dont la surface peut varier considérablement. Cette définition relativement souple permet d’inclure tant les grands massifs périurbains que les petits boisements intra-urbains.
Le régime de protection applicable dépend largement du statut de propriété de ces forêts. On distingue ainsi:
- Les forêts publiques urbaines (communales, départementales ou domaniales)
- Les forêts privées situées en zone urbaine
- Les espaces boisés classés (EBC) dans les documents d’urbanisme
Pour les forêts publiques, le régime forestier s’applique avec une gestion confiée à l’ONF. L’article L.211-1 du Code forestier prévoit que ces forêts doivent faire l’objet d’un aménagement concerté, prenant en compte leur fonction sociale particulière en milieu urbain. La loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt de 2014 a renforcé cette orientation en insistant sur la multifonctionnalité des forêts urbaines.
Les forêts privées en zone urbaine sont soumises à un régime plus souple, mais restent encadrées par les documents d’urbanisme locaux. Le propriétaire doit respecter les prescriptions du Plan Local d’Urbanisme (PLU) et, le cas échéant, du Plan Simple de Gestion (PSG) si la surface dépasse le seuil légal (actuellement fixé à 25 hectares).
L’outil juridique le plus puissant pour protéger ces espaces reste le classement en Espace Boisé Classé (EBC) prévu par l’article L.113-1 du Code de l’urbanisme. Ce classement interdit tout changement d’affectation du sol de nature à compromettre la conservation des boisements. Il entraîne le rejet automatique des demandes de défrichement et soumet les coupes et abattages d’arbres à autorisation préalable.
La jurisprudence administrative a progressivement précisé les contours de cette protection. Dans un arrêt du 17 février 2011 (CE, n°344445), le Conseil d’État a confirmé qu’un EBC pouvait être institué même sur un espace qui n’est pas encore boisé, dans une logique d’anticipation et de création de forêts urbaines.
Articulation avec les autres dispositifs de protection environnementale
Les forêts urbaines peuvent bénéficier de protections complémentaires lorsqu’elles abritent des espèces protégées (application des directives Habitats et Oiseaux) ou lorsqu’elles sont incluses dans des zones Natura 2000. La récente loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a renforcé cette dimension en intégrant plus explicitement la préservation de la biodiversité dans les documents d’urbanisme.
Intégration des forêts urbaines dans les documents d’urbanisme
L’inscription des forêts urbaines dans les documents d’urbanisme constitue un axe fondamental de leur protection juridique. Cette intégration s’opère à différentes échelles territoriales, créant un maillage réglementaire qui encadre leur préservation et leur développement.
Au niveau régional, le Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET) définit les orientations stratégiques en matière de protection et de valorisation des espaces naturels, y compris les forêts urbaines. Ce document intégrateur, instauré par la loi NOTRe de 2015, fixe des objectifs de maintien et de développement de la trame verte, dont les forêts urbaines constituent souvent des maillons.
À l’échelon intercommunal, le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) joue un rôle déterminant. L’article L.141-10 du Code de l’urbanisme lui confère la mission d’identifier les espaces forestiers à protéger. Les SCoT peuvent ainsi définir des orientations précises concernant les forêts urbaines, notamment en termes de continuités écologiques et de limitation de l’artificialisation des sols.
Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) ou communal (PLU) constitue l’outil réglementaire le plus direct pour protéger les forêts urbaines. Il dispose de plusieurs leviers juridiques:
- Le classement en zone naturelle (N) qui limite fortement les possibilités de construction
- L’identification comme Espace Boisé Classé (EBC) qui offre une protection renforcée
- Le repérage comme élément de paysage à protéger au titre de l’article L.151-23 du Code de l’urbanisme
- L’instauration d’Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) thématiques sur la trame verte
La jurisprudence a confirmé la légalité de ces protections, même lorsqu’elles restreignent significativement les droits des propriétaires. Dans un arrêt du 13 novembre 2020 (CAA Lyon, n°19LY00264), la cour administrative d’appel a validé le classement en EBC d’une parcelle forestière privée en zone urbaine, malgré l’opposition du propriétaire qui souhaitait y réaliser une opération immobilière.
L’intégration des forêts urbaines dans les documents d’urbanisme s’inscrit dans une logique plus large de lutte contre l’étalement urbain. La loi Climat et Résilience a fixé l’objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) à l’horizon 2050, avec un objectif intermédiaire de réduction de 50% du rythme d’artificialisation d’ici 2030. Cette nouvelle exigence renforce indirectement la protection des forêts urbaines, désormais considérées comme des atouts dans la stratégie de densification vertueuse des villes.
Le cas particulier des métropoles et leurs stratégies forestières
Les métropoles ont développé des approches spécifiques pour leurs forêts urbaines. La Métropole du Grand Paris, par exemple, a adopté un Plan Climat-Air-Énergie Métropolitain qui prévoit l’augmentation de la surface forestière urbaine. De même, la Métropole de Lyon a mis en place une « Charte de l’arbre » qui accorde une attention particulière aux espaces boisés urbains. Ces initiatives métropolitaines s’inscrivent dans le cadre juridique national tout en l’adaptant aux spécificités territoriales.
Régime juridique de la gestion et de l’exploitation des forêts urbaines
La gestion et l’exploitation des forêts urbaines obéissent à un régime juridique particulier qui tient compte de leur multifonctionnalité. Contrairement aux forêts de production traditionnelles, les forêts urbaines remplissent des fonctions récréatives, paysagères et écologiques qui priment souvent sur l’aspect économique.
Pour les forêts publiques, l’article L.212-1 du Code forestier impose l’élaboration d’un document d’aménagement forestier. Dans le contexte urbain, ce document doit intégrer les spécificités liées à la fréquentation du public et aux enjeux environnementaux locaux. La circulaire DGPAAT/SDFB/C2012-3060 du 28 juin 2012 a précisé les modalités d’élaboration de ces plans d’aménagement pour les forêts périurbaines, en insistant sur la nécessaire concertation avec les collectivités territoriales.
Les coupes et travaux forestiers en milieu urbain sont soumis à des contraintes spécifiques. L’article R.141-14 du Code forestier prévoit que les coupes dans les bois et forêts des collectivités publiques doivent être conformes à un programme de coupes et travaux approuvé. En zone urbaine, ces interventions doivent tenir compte des périodes de fréquentation du public et de la sensibilité paysagère des sites.
L’exploitation économique des forêts urbaines reste possible mais encadrée. Elle doit respecter:
- Les prescriptions du document d’aménagement forestier ou du plan simple de gestion
- Les éventuelles restrictions liées au statut d’EBC ou à d’autres protections environnementales
- Les règlements locaux concernant la circulation des engins forestiers en zone urbaine
- Les périodes d’intervention compatibles avec la protection de la biodiversité
La valorisation non-ligneuse des forêts urbaines fait l’objet d’un encadrement juridique de plus en plus précis. Les activités récréatives, pédagogiques ou thérapeutiques peuvent être organisées par convention avec les propriétaires forestiers. La loi d’avenir pour l’agriculture de 2014 a reconnu ces services écosystémiques et favorisé leur développement.
Les contrats Natura 2000 constituent un outil juridique intéressant pour financer la gestion écologique des forêts urbaines incluses dans ces zones protégées. Ces contrats, prévus par l’article L.414-3 du Code de l’environnement, permettent de rémunérer les propriétaires forestiers pour des actions favorables à la biodiversité.
Responsabilité juridique liée à l’accueil du public
L’ouverture des forêts urbaines au public soulève d’importantes questions de responsabilité civile. L’article 1242 du Code civil (ancien article 1384) prévoit une responsabilité du fait des choses que l’on a sous sa garde. Les propriétaires forestiers peuvent voir leur responsabilité engagée en cas d’accident causé par la chute d’arbres ou de branches.
La jurisprudence a toutefois précisé les contours de cette responsabilité. Dans un arrêt du 11 mars 2020 (Cass. 2e civ., n°19-10.875), la Cour de cassation a considéré que le propriétaire d’un bois ouvert au public n’est tenu qu’à une obligation de moyens concernant la sécurité des usagers. Il doit procéder à des inspections régulières et à l’entretien des arbres, mais ne peut garantir une sécurité absolue.
Pour les collectivités territoriales, la responsabilité administrative peut être engagée sur le fondement de l’article L.2213-1 du Code général des collectivités territoriales, qui confie au maire le pouvoir de police de la sécurité publique. Des arrêtés municipaux règlementant l’accès aux forêts urbaines en cas de risque (tempête, incendie) peuvent être nécessaires pour limiter cette responsabilité.
Acquisition et préservation des forêts urbaines par les collectivités
L’acquisition de forêts urbaines par les collectivités territoriales représente un levier stratégique pour assurer leur préservation à long terme. Le cadre juridique français offre plusieurs outils permettant aux collectivités d’intervenir sur le foncier forestier urbain.
Le droit de préemption urbain (DPU), prévu par l’article L.211-1 du Code de l’urbanisme, constitue un instrument privilégié. Les communes dotées d’un PLU peuvent l’instituer sur tout ou partie des zones urbaines et à urbaniser. Ce droit permet à la collectivité d’acquérir prioritairement un bien mis en vente, notamment des parcelles boisées menacées par l’urbanisation.
Le droit de préemption des espaces naturels sensibles (ENS), défini aux articles L.215-1 et suivants du Code de l’urbanisme, offre aux départements un outil complémentaire. Ce droit s’exerce sur des zones préalablement définies et peut englober des forêts urbaines présentant un intérêt écologique particulier. Son financement est assuré par la taxe d’aménagement, dont une part est spécifiquement dédiée aux ENS.
L’expropriation pour cause d’utilité publique reste une solution de dernier recours, mais juridiquement possible pour acquérir des forêts urbaines. La jurisprudence administrative exige toutefois que le projet d’acquisition présente un intérêt général suffisant pour justifier l’atteinte au droit de propriété. Dans un arrêt du 9 juillet 2018 (CAA Marseille, n°16MA03267), la cour a validé l’expropriation d’une parcelle boisée urbaine dans le cadre d’un projet de parc public.
Une fois acquises, ces forêts peuvent être soumises au régime forestier, conformément à l’article L.211-1 du Code forestier. Cette soumission, qui s’effectue par arrêté préfectoral, confie la gestion technique à l’ONF et garantit une gestion durable de ces espaces.
De nouvelles formes juridiques émergent pour faciliter l’acquisition et la gestion des forêts urbaines:
- Les Obligations Réelles Environnementales (ORE), créées par la loi pour la reconquête de la biodiversité de 2016, permettent aux propriétaires de mettre en place des protections durables attachées au foncier
- Les Sociétés Coopératives d’Intérêt Collectif (SCIC) forestières associant collectivités, citoyens et acteurs privés dans la gestion partagée des forêts urbaines
- Les fiducies environnementales, inspirées des « land trusts » anglo-saxons, encore peu développées en France mais présentant un potentiel intéressant
Financement de l’acquisition et de la préservation
Le financement de ces politiques d’acquisition s’appuie sur des mécanismes variés. Outre les budgets propres des collectivités, plusieurs sources peuvent être mobilisées:
Les Fonds Européens (FEDER, FEADER) peuvent soutenir des projets d’acquisition et de valorisation des forêts urbaines, notamment dans le cadre des stratégies de développement urbain durable.
L’Office Français de la Biodiversité (OFB) dispose de programmes de financement pour les projets de restauration écologique, y compris en milieu forestier urbain.
Les Agences de l’Eau peuvent intervenir lorsque les forêts urbaines jouent un rôle dans la protection de la ressource hydrique ou la prévention des inondations.
Le mécénat environnemental, encadré par l’article 238 bis du Code général des impôts, offre aux entreprises une réduction d’impôt de 60% du montant du don, dans la limite de 0,5% du chiffre d’affaires.
Défis juridiques contemporains et évolutions du cadre normatif
L’encadrement juridique des forêts urbaines fait face à des défis contemporains qui nécessitent une adaptation constante du cadre normatif. Ces évolutions reflètent la prise de conscience croissante du rôle des forêts urbaines dans l’atténuation des effets du changement climatique et la préservation de la biodiversité en ville.
La densification urbaine, promue comme réponse à l’étalement urbain, crée une tension juridique avec la préservation des espaces forestiers intra-urbains. La loi Climat et Résilience a tenté de résoudre cette contradiction en introduisant le concept de « densification vertueuse » qui doit préserver les espaces naturels urbains. L’article L.101-2 du Code de l’urbanisme, modifié par cette loi, impose désormais aux documents d’urbanisme de concilier la densification avec le maintien d’espaces naturels en ville.
La compensation écologique, définie à l’article L.163-1 du Code de l’environnement, pose question dans le contexte des forêts urbaines. La jurisprudence récente (CE, 25 mai 2021, n°434542) a précisé que les mesures compensatoires doivent présenter une équivalence écologique réelle avec les milieux détruits, ce qui est particulièrement difficile à atteindre pour des forêts urbaines anciennes. Le principe d’absence de perte nette de biodiversité est désormais un standard juridique opposable aux projets d’aménagement.
La reconnaissance juridique des services écosystémiques rendus par les forêts urbaines progresse. La loi pour la reconquête de la biodiversité de 2016 a introduit cette notion dans le Code de l’environnement, ouvrant la voie à de nouveaux mécanismes juridiques de valorisation. Les paiements pour services environnementaux (PSE) commencent à être expérimentés, notamment pour rémunérer le rôle des forêts urbaines dans la captation du carbone ou la régulation thermique.
Le droit à la nature en ville émerge comme un nouveau concept juridique. Bien que non explicitement consacré en droit français, il trouve des fondements dans le préambule de la Charte de l’environnement qui reconnaît que « l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains ». Ce droit émergent pourrait à terme renforcer la protection juridique des forêts urbaines.
Les conflits d’usages dans les forêts urbaines suscitent un contentieux croissant. Les tribunaux administratifs sont régulièrement saisis de recours concernant:
- L’organisation d’événements dans les forêts urbaines
- L’installation d’équipements sportifs ou de loisirs
- La cohabitation entre différents usagers (promeneurs, cyclistes, cavaliers)
- L’interdiction temporaire d’accès pour des raisons de sécurité ou de protection de la biodiversité
Perspectives d’évolution du cadre juridique
Plusieurs évolutions du cadre juridique se dessinent pour répondre à ces défis:
L’intégration plus explicite des forêts urbaines dans les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), reconnaissant leur rôle dans l’adaptation au changement climatique.
Le développement de servitudes environnementales spécifiques aux forêts urbaines, permettant de garantir leur pérennité tout en maintenant la propriété privée.
L’élaboration de normes techniques adaptées à la gestion forestière en milieu urbain, prenant en compte les contraintes spécifiques liées à la fréquentation et à la sécurité du public.
Le renforcement des sanctions pénales en cas d’atteinte aux forêts urbaines protégées, actuellement jugées insuffisamment dissuasives par de nombreux observateurs.
Vers une gouvernance partagée des forêts urbaines : aspects juridiques
L’évolution du cadre juridique des forêts urbaines s’oriente vers une gouvernance partagée qui associe acteurs publics, privés et citoyens. Cette approche collaborative nécessite des outils juridiques adaptés pour organiser la participation des différentes parties prenantes.
La participation du public aux décisions environnementales, consacrée par la Convention d’Aarhus et intégrée dans le droit français, constitue un fondement de cette gouvernance partagée. L’article L.120-1 du Code de l’environnement garantit le droit du public à l’information et à la participation pour les décisions ayant une incidence sur l’environnement, ce qui inclut la gestion des forêts urbaines.
Les chartes forestières de territoire, instituées par l’article L.123-1 du Code forestier, offrent un cadre contractuel pour la concertation. Elles permettent d’élaborer un projet commun entre les différents acteurs concernés par la forêt urbaine. Plusieurs métropoles ont développé ces outils, comme la Métropole Européenne de Lille qui a adopté une charte associant collectivités, propriétaires forestiers et associations environnementales.
Les budgets participatifs dédiés aux espaces verts urbains constituent un levier juridique innovant. Ils permettent aux citoyens de proposer et de choisir des projets pour les forêts urbaines, avec une enveloppe budgétaire dédiée. La Ville de Paris a ainsi financé plusieurs initiatives citoyennes de création de micro-forêts urbaines via son budget participatif.
Les conventions de gestion entre collectivités et associations offrent un cadre juridique souple pour impliquer la société civile. L’article L.2122-21 du Code général des collectivités territoriales autorise le maire à conclure de telles conventions, sous réserve de l’approbation du conseil municipal. Ces partenariats peuvent concerner la gestion écologique, l’entretien ou l’animation pédagogique des forêts urbaines.
Les communs forestiers émergent comme un concept juridique novateur. Inspirés des travaux d’Elinor Ostrom, ils proposent une gestion collective des ressources forestières urbaines. Si le droit français ne reconnaît pas explicitement cette notion, certaines collectivités expérimentent des formes juridiques qui s’en approchent:
- Les régies municipales à conseil d’administration ouvert aux citoyens
- Les associations syndicales libres regroupant propriétaires et usagers
- Les groupements forestiers citoyens permettant l’acquisition collective de parcelles boisées
Enjeux juridiques des démarches participatives
Ces démarches participatives soulèvent des questions juridiques spécifiques:
La responsabilité juridique des bénévoles intervenant dans la gestion des forêts urbaines doit être clarifiée. Les collectivités peuvent mettre en place des conventions précisant les conditions d’intervention et prévoyant des assurances adaptées.
Le statut juridique des productions issues des forêts urbaines gérées collectivement (fruits, champignons, bois) nécessite un encadrement. Des règlements d’usage peuvent préciser les conditions de récolte et de partage de ces ressources.
La pérennité juridique des initiatives citoyennes constitue un défi majeur. Les changements de majorité municipale ou de politique publique peuvent remettre en cause les projets participatifs. L’inscription de ces démarches dans des documents à portée juridique (PLU, charte forestière) peut renforcer leur stabilité.
La jurisprudence administrative commence à se construire autour de ces questions. Dans un arrêt du 19 juin 2020 (CAA Bordeaux, n°18BX02913), la cour a reconnu la légalité d’une convention entre une commune et une association pour la gestion d’un espace forestier urbain, à condition que les prérogatives de puissance publique restent exercées par la collectivité.
Ces évolutions traduisent une mutation profonde dans l’approche juridique des forêts urbaines. D’un modèle traditionnel fondé sur la séparation stricte entre propriété publique et privée, le droit évolue vers des formes hybrides qui reconnaissent le caractère de bien commun de ces espaces. Cette transition juridique accompagne et soutient l’émergence d’une nouvelle relation entre les citadins et les forêts urbaines, désormais perçues comme un patrimoine collectif à préserver et à valoriser ensemble.